Реформа, що допомагає Україні боротися за суверенітет, незалежність і чинити потужний опір російському загарбнику – так про українську децентралізацію відгукуються іноземні друзі та партнери. Вітчизняні науковці стверджують, що саме досягнення децентралізації стали вирішальними у формуванні довіри та згуртованості у суспільстві. І ми спостерігаємо цю високу стійкість громад в умовах війни. Громади, що опинилися в тимчасовій окупації, зберігають потенціал спротиву. Громади в тилу забезпечують соціально–економічну основу перемоги країни. І важливо, що коли вже понад рік триває широкомасштабна війна, держава одночасно з тим, що чинить гідний спротив окупантам, фокусується на реформах, зокрема, на реформі місцевого самоврядування і територіальної організації влади, яку всі звикли називати децентралізація.
«Децентралізація 2023. Законодавчий порядок денний в умовах війни». Під такою назвою відбувся онлайн-форум, під час якого обговорювали питання законодавчої регламентації розмежування повноважень, нагляду за законністю рішень на місцях, функціонування місцевих військових адміністрацій, наповнення місцевих бюджетів, заробітної плати службовців органів місцевого самоврядування, офіси реформ у громадах, міжнародне партнерство. Участь у заході взяли понад 300 осіб – народні депутати, урядовці, представники органів місцевого самоврядування, міжнародних організацій та експерти.
Марк Еллінгстад, директор відділу сприяння розвитку демократії та врядування Місії USAID в Україні, під час заходу зазначив:
– Децентралізація – одна з найбільш успішних реформ в Україні. Мене вражають потужні зусилля українців у впровадженні цієї реформи попри війну. І радий бачити законопроєкти для подальшого руху цим шляхом – посилення децентралізації місцевого самоврядування і основних цінностей, які в це закладені. Цей прогрес є свідченням рішучості та переконливості українського народу.
Законопроекти, які зараз на порядку денному, свідчать про бажання продовжити шлях посилення інституціалізації органів місцевого самоврядування та продовження реформи на основі європейських цінностей.
Багато хто вважає, що досягнення реформи децентралізації допомогли українським громадам вистояти перед викликами війни. І це дійсно так. 2022 року ми бачили численні ініціативи знизу – від місцевого самоврядування та від громадян. Нас вражає, як Україна витримала цей складний рік. У партнерстві ми зможемо подолати виклики, які кидає нам війна, і відбудувати країну після перемоги.
Клаудіа Лучіані, директорка Директорату людської гідності, рівності та врядування Ради Європи, сказала:
– Децентралізація не дарма визнана однією з найуспішніших і найпопулярніших реформ в Україні. Вона сприяла створенню більших, сильніших та стійкіших місцевих влад, які грають надважливу роль у протидії агресії. Як наслідок, у 2022 році реформа стала ще популярнішою. За нашим соціологічним дослідженням, зараз її підтримують 76,5 % жителів України, що на 13 % більше, ніж 2021 року.
Реформа децентралізації керується європейськими принципами, передусім положеннями Європейської хартії місцевого самоврядування, і вона вже довела свою ефективність. Вона має продовжуватися і супроводжувати процес відновлення України, адже вона посилює стійкість публічних інституцій та зміцнює демократичне врядування.
У ці складні часи ми будемо й надалі підтримувати Україну. Так Рада Європи започаткувала новий План дій для України «Стійкість, відновлення та реконструкція» на 2023–2026 роки з рекордним бюджетом 50 мільйонів євро.
Демократичне багаторівневе врядування – це ключовий момент забезпечення верховенства права, демократії, прав людини. І належне врядування особливо важливе для України в посиленні стійкості. Перед повномасштабним вторгненням реформу децентралізації в Україні визнали однією з найважливіших і популярних і успішних реформ. Вона привела до створення більших за розмірами і потужніших місцевих органів влади, що стало основою спротиву російській агресії.
ВІДНОВЛЕННЯ ІНФРАСТРУКТУРИ ГРОМАД
Олена Шуляк, народна депутатка України, голова Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування:
– Нещодавно Верховна Рада прийняла законопроект № 7198, який стосується надання компенсації нашим громадянам за зруйноване або пошкоджене житло. З минулого року через Дію, громадяни, які мали таку проблему, подавали повідомлення. Станом на сьогодні ми бачимо понад 330 тисяч такий повідомлень. Вони стосуються більш як 22 квадратних метрів зруйнованого або пошкодженого житла. І це не остаточна цифра руйнувань, дані будуть доповнюватися.
Коли закон запрацює, допомагати громадянам вносити інформацію в Реєстр зруйнованого майна будуть не тільки Дія і ЦНАПи, а й органи соціального захисту. Ми плануємо, що в певних громадах навіть працюватимуть мобільні центри соціального захисту, щоб максимально зібрати в людей інформацію, а потім надавати їм компенсацію. Саме до наповнення відповідного Реєстру і будуть залучені органи місцевого самоврядування.
Як працюватиме механізм надання компенсацій за пошкоджене та знищене житло? Якщо ми говоримо про частково пошкоджене житло, у нас уже є такий певний досвід на деокупованих територіях, коли за кошти резервного фонду, міжнародних партнерів, міжнародних фінансових інституцій, місцевого бюджету надавали необхідну допомогу у вигляді будівельних робіт. Ми продовжимо цю практику, але також розглядаємо можливість, коли громадяни також зможуть отримувати відповідні цільові кошти, щоб проводити швидкі ремонти у своїх домівках.
Більш серйозним є підхід до знищеного майна. Для цього законопроектом передбачено декілька механізмів. Перший механізм стосується житлового сертифікату. Він буде застосовуватися тоді, коли в людини зруйнована квартира, наприклад, у багатоквартирних будинках, які не підлягають відновленню. Житлові сертифікати люди зможуть обмінювати на рівноцінне помешкання, вони зможуть обирати населений пункт та яке це буде житло – на вторинному чи первинному ринку.
Якщо в людини знищений приватний будинок, вона матиме дві можливості – або отримати житловий сертифікат, або цільові кошти на будівельні роботи чи матеріали.
КЛЮЧОВІ ПРОЦЕСИ НА РІВНІ ГРОМАД
Механізми компенсацій здаються простими, але вони передбачають досить велику роботу на місцях, для того щоб ці механізм працювали швидко і якісно. Саме від того, наскільки якісно на рівні громад триватиме робота щодо допомоги людям, які втратили житло, настільки швидко вони отримають компенсацію.
При кожній громаді органами місцевого самоврядування буде створена відповідна комісія. Вона має суто технічно–організаційну роль. Її основне завдання – організувати відповідну експертизу для верифікації даних про пошкодження об’єктів. Інформаційні повідомлення, які ми бачимо в Дії, стануть заявами на компенсацію лише тоді, коли ця відповідна комісія їх верифікує і докладе до цих заяв документи, що стосуються технічного обстеження і технічних висновків, стосовно того, чи таке житло можна відремонтувати, чи воно не підлягає ні поточному, ні капітальному ремонту.
Така комісія при органах місцевого самоврядування не буде самостійно проводити ні технічне обстеження, ні експертизу, але всі організаційні процеси нестиме на своїх плечах – від моменту подання заявки на компенсацію до отримання житлового сертифікату, який генеруватиметься за допомогою цифрових інструментів і створеного нового Реєстру пошкодженого та зруйнованого майна. Уже більш як 500 громад зареєстрували понад 10 тисяч зруйнованих чи пошкоджених об’єктів.
Коли закон підпишуть, очікуємо від Міністерства швидкого процесу розробки нормативно правових актів, тому що саме на рівні Кабінету Міністрів буде затверджено і відповідні розміри компенсацій за квадратний метр у тому чи іншому регіоні, саме від Кабміну залежатиме, наскільки чітко буде прописаний і порядок роботи самої комісії і порядок надання житлового сертифікату. Але вже сьогодні органи місцевого самоврядування і громади можуть працювати зі створеним Реєстром пошкодженого і зруйнованого майна.
Виділю три основні аспекти в підходах Комітету до процесів, пов’язаних із відбудовою в країні. Перше – це оперативна відбудова. Тут усі гілки влади роблять усе швидко і своєчасно. Минулий рік показав, наскільки оперативно і Міністерство, і регіональна та місцева влада можуть реагувати, коли потрібно відремонтувати критичну інфраструктуру, об’єкти енергетики, налагодити транспортне сполучення, забезпечити розмінування.
Друге – це те, за якими правилами будемо готувати країну до широкого відновлення. Парламент прийняв закон, який змінив систему цивільного захисту. І сьогодні при проектування нових об’єктів, територій для забудови обов’язково враховуються будівництво бомбосховищ, укриттів тощо. Також Верховна Рада прийняла закон про енергоефективність, що дуже важливо під час відновлення. На черзі – встановлення нових підходів до екологічних питань.
Понад 200 тисяч гектарів української землі заміновані. На деяких територіях знадобиться 7 або більше років для розмінування. І поки не зрозуміло, як мають розвиватися ці території. Також не врегульовано, що робити із залишками зруйнованих будинків. Це десятки мільйонів тонн будівельного сміття. Треба законодавчо врегулювати, як його утилізувати.
Третій момент – продовження реформ. Ми не плануємо зупинятися в реалізації планів, що стосуються децентралізації. Маємо розглянути низку законопроектів щодо роботи місцевих державних адміністрацій, функціонування служби в органах місцевого самоврядування, участі громадян у прийнятті рішень місцевою владою. Всі ці питання будуть у фокусі нашого Комітету.
ПРОДОВЖЕННЯ РЕФОРМИ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ В УМОВАХ ВОЄННОГО СТАНУ
Олександра Азархіна, заступниця міністра розвитку громад територій та інфраструктури України зазначила:
–У фокусі майбутніх змін щодо розвитку громад і територій – є три ключові блоки.
По–перше, – відбудова. І мова тут не лише про відбудову інфраструктури, а й інститутів. Відбудова має враховувати потреби людей і їхню можливість долучатися до цього процесу.
По–друге, – пріоритезація. Маємо визначити, яким чином зібрати дані проаналізувати, щоб прийняти правильні рішення, куди мають піти і державні інвестиції, й іноземні.
По–третє, майбутні законодавчі ініціативи. Крім вирішення питань функціонування служби в органах місцевого самоврядування (законопроект № 6504) та забезпечення законності рішень на місцях (законопроект № 4298), маємо також переглянути Державну стратегію регіонального розвитку до 2027 року, щоб максимально об’єднувати її з нашим євроінтеграційним процесом.
У реалізації всіх цих завдань важливу роль гратимуть цифрові інструменти, які мають працювати на користь громад, щоб уся наша робота була більш підзвітною, прозорою, запобігала корупційним ризикам і давала більше результатів саме для людей. Зазначу, що системні інституційні реформи, серед яких і децентралізація, зараз неможливо втілити без міжнародної технічної підтримки. Тому допомога міжнародної спільноти як ніколи важлива сьогодні для громад і країни загалом.
Наша команда сповідує принцип, що все будується на даних. Ми починаємо з того, що рахуємо – скільки й чого в нас є, чи дійсно ми володіємо інформацією про стан справ. І очевидно, що в таких масштабних питаннях, як відбудова, неможливо обійтися без якісних верифікованих даних. Тому зараз у нашому фокусі уваги – опитувальники. Ми працюємо з донорами, які допомагають нам оцінити реальний стан справ і потреби – і з точки зору інфраструктури, і з точки зору нашої можливості здійснювати всі ті послуги, що надаються і на центральному, і на регіональному рівні, і на рівні органів самоврядування. І чим більше цифрових механізмів, тим менше шансів на помилку чи корупцію.
Усі ці механізми можуть бути використані на добро, якщо є рамка законодавча і рамка на рівні підзаконних актів. Тому як тільки ми ввійшли в оновлене міністерство, на рівні віце–прем’єра, визначили два пріоритетні законопроекти – №6504 «Про службу в державних органах місцевого самоврядування» та № 4298, який вносить зміни до Закону «Про місцеві державні адміністрації» та інших законодавчих актів.
Щодо законопроєкту № 6504 «Про службу в державних органах місцевого самоврядування», для нашої команди принципові три речі: нижню межу заробітних плат держава має контролювати. Тут ідеться про захищеність працівників органів самоврядування. Що стосується верхньої межі, то її можна відпустити, бо це є повноваженням органів місцевого самоврядування. Однак, якщо ми її відпускаємо, то єдиним способом впливу для нас залишається прозорість та підзвітність. Децентралізація – найуспішніша реформа, але щоб вона і далі зміцнювалася, вона має бути максимально прозорою, підзвітною і лідерською у впровадженні антикорупційних заходів. Тому нам треба продумати санкції, у випадку, якщо все ж таки відбуватимуться якісь маніпуляції.
Тривають дискусії щодо законопроєкту № 6504. Різні його редакції, викликали різну оцінку і партнерів, і громадськості. Для нас є принциповим досягти такої редакції, яку підтримають наші європейські партнери. Це стане одним із важливих документів на шляху до нашої євроінтеграції. І враховуючи, що країна перебуває у воєнному стані, ми з колегами з Комітету розглядаємо можливість перегляду законопроєкту або запуск нового, який допоможе точковими рішеннями запровадити можливість забезпечення підзвітності та законності рішень органів місцевого самоврядування.
ОФІС ПІДТРИМКИ РЕФОРМ У ГРОМАДАХ
Без технічної допомоги неможливо втілити системні інституційні реформи, тому що ми одночасно і воюємо, і реформуємося – і все це потребує надзвичайних людських ресурсів, – зазначила Олександра Азархіна.
– Перші офіси підтримки реформ у громадах запрацюють в найближчі два–три місяці. Ми хочемо забезпечити екстрену консультаційну підтримку для органів місцевого самоврядування у питаннях розвитку антикорупційних практик і роботи з проєктами відновлення та цифровими інструментами.
І донори, і партнери, і всі, хто в цьому процесі залучений, розуміють, що зараз у нас є децентралізація у форматі ключової рамки, і щоб вона стала непорушною, треба інвестувати в людей і в спроможність створених інститутів. Щоб це не можна було «відкатати», в разі якихось структурних змін. Має бути робота саме на рівні інститутів.
Головний ворог децентралізації – корупція. Треба зробити так, щоб ніяким чином, ні в якому разі органи місцевого самоврядування не були скомпрометовані корупційною діяльністю.
Після втілення п’яти пілотних проєктів можливе запровадження офісів підтримки у кожній громаді – а їх у нас 1469. План амбітний. Кожна громада заслуговує на такий офіс. Але бажання посилити кожну громаду експертами стикається із суворою реальністю – цих людей треба фінансувати, і навіть наші щедрі донори не зможуть це витягнути. Та поступово, крок за кроком, реально оцінюючи потреби громад, ми будемо це втілювати. Коли переможемо і наша держава повернеться до економічного зростання, громади зможуть отримувати власні ресурси, щоб самим фінансувати такі офіси реформ і бути максимально спроможними.
РЕЗУЛЬТАТИ ОПИТУВАННЯ КЕРІВНИКІВ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Оксана Гарнець, президентка ГО «ДЕСПРО» розповіла про результати опитування керівників органів місцевого самоврядування щодо пріоритетів законодавчого порядку денного у сфері децентралізації. Дослідження провели у січні 2023 року. В ньому взяли участь 354 респонденти з 310 територіальних громад (33 % – міських; 38 % – селищних; 29 % – сільських) із 24 областей України.
Результати опитування свідчать, що для ефективної роботи місцевого самоврядування і продовження реформи децентралізації його представники на перші позиції ставлять необхідність прийняття таких змін у законодавство:
Отже одним із головних очікувань громад є чітке розмежування повноважень – як між органами місцевого самоврядування різних рівнів, так і між ОМС та органами державної влади.
Респонденти також вбачають необхідність прийняття проекту Закону України № 6504 «Про службу в органах місцевого самоврядування» та проекту Закону України № 4298 «Про внесення змін до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні».
Результати опитування показали, що 78 % респондентів вважають ненагальним внесення змін і доповнень до Закону України «Про правовий режим воєнного стану» щодо функціонування місцевого самоврядування у період дії воєнного стану № 7269. Однак ті, хто вважає, що зміни і доповнення потрібні, надають пропозиції таких змін. До прикладу, пропонують розширити повноваження міських, селищних, сільських голів територіальних громад, на території яких не тривають бойові дії; повернути право виконавчого комітету вносити зміни в бюджет громади; чітко врегулювати відносини роботодавця з працівниками, які тимчасово перебувають за кордоном, в частині оплати їм простою чи призупинення з ними трудових відносин до періоду повернення в Україну; зняти обмеження щодо відпусток (оплачуваних), також врегулювати питання тих працівників, які виїхали за кордон та інші пропозиції.
Опитування сформувало певний рейтинг законопроектів, які є найбільш пріоритетними на найближчий рік. Воно потребує глибшого вивчення. Тому отриману інформацію направимо профільному Комітету Верховної Ради, щоб вони могли вивчити підняті питання до початку наступної парламентської сесії, – зазначила Оксана Гарнець.
Євген Іванов, заступник начальника Харківської міської військової адміністрації
– Раніше близько 40 % нашої області перебували в окупації, зараз – 2 %. Це 28 населених пунктів. Реформа децентралізації підтвердила свою ефективність у мирний час, але у військовий час ми мали певні проблеми. 26 громад із 56 в Харківській області були в зоні окупації й не витримали воєнних дій, там були змінені голови. 26 обраних голів цих громад немає на робочих місцях, оцінку їхнім діям дадуть правоохоронні органи. У цих громадах призначені тимчасові голови військової адміністрації міста.
Загальна кількість населення регіону становить 2,6 мільйона людей, із них 1,5 мільйона – місто Харків. Із 1,1 мільйона населення області маємо близько 460 тисяч переміщених осіб. Перед нами великий фронт роботи. Новопризначені голови військових адміністрацій розуміють, з якою складністю робіт вони стикнулися – відновлення надання соціальних послуг на місцях, евакуація тощо. Відкриті всі реєстри, під наглядом військової адміністрації працює гуманітарний штаб, який координує питання надання гуманітарної допомоги, оформлення документів, евакуації. Гуманітарна допомога, в якій беруть участь представники військових адміністрацій, Червоного Хреста й ООН триває цілодобово. Жоден район області не залишається без уваги. Але складність в тому, що ми межуємо з лінією фронту, постійні ворожі обстріли міст (Куп’янськ, Вовчанськ), а це щоденні руйнування й жертви, що додає екстремальних моментів. Липецька громада перебувала без світла з 24 лютого 2022 року, зазнала великих пошкоджень ворожими обстрілами. Зараз проблему вирішено – в людей є світло і водопостачання. Загалом в області знищено 7 тисяч кілометрів електромереж
Щодо координації та ефективної роботи схеми: обласна військова адміністрація – район – громади – співпраця з гуманітарним штабом, проблем немає. Співпраця злагоджена, взаємодія повна. Голови військових адміністрацій розуміють перелік питань, які треба швидко вирішувати. Все, що можна робити, – робиться: працюємо з бізнесом і з промисловістю. Основне навантаження несе агропромисловий комплекс, зокрема, блок харчової промисловості. Основне завдання – створити умови для роботи, з у рахуванням правил безпеки. Це буде двигуном наповнення бюджету громади та утриманням людей у цих районах.
Максим Козицький, начальник Львівської міської військової адміністрації.
– Реформу децентралізації треба продовжувати і під час воєнного стану. Коли ми говоримо про військові адміністрації як державні кризові органи управління, то маємо розуміти, що повноваження мають бути чітко виписані. На даний момент їх немає. Тому більшість речей, які роблять голови адміністрацій та їхні команди, часто не відносяться до їхніх повноважень або вони не виписані. Треба рухатися до виконкомів обласних рад і до префектів. З іншої сторони, що таке префекти з погляду нагляду. Нагляд прокуратури, це форма діяльності органів прокуратури щодо законності, виявлення, усунення та попередження порушень закону. То префекти будуть дублювати повноваження прокуратури чи ні? Я як голова адміністрації не знайшов для себе на це відповідь у запропонованих законопроєктах. Якщо говоримо про розподілення повноважень, то розуміємо, що виконкоми обласних рад мають забирати на себе всю господарську частину. Префектури, напевне, мають здійснювати координацію правоохоронних органів і відслідковування законності дій територіальних громад. І у префекта мають бути чіткі повноваження щодо здійснення цієї координації.
У воєнний час, як зараз, ми діємо відповідно до двох постанов Кабміну – 252, яка дає можливість головам обласних адміністрацій під час воєнного стану впливати на бюджетний процес. Цю постанову потрібно залишати, бо це дає можливість діяти як кризовий орган управління – приймати ВПО, створювати їм умови, робити певні речі в галузі освіти чи охорони здоров’я. Друга постанова, яка впливає на нашу діяльність військової адміністрації, – 590. Вона обмежує видатки. Вона створює коридор дій, який дає можливість обласним адміністраціям не здійснювати щодо територіальних громад видатки, які на даний момент уряд країни вважає непотрібними. В рамках цих постанов ми і продовжуємо діяти.
Олександр Солонтай, генеральний директор Агентства ефективних рішень
– Наше пріоритетне завдання – щоб Міністерство відновлення разом із обласними адміністраціями і громадами, які знаходяться в тилу, подалі від зони бойових дій, встигло розробити ефективні планувальні документи для активізації всього місцевого регіонального розвитку. Маємо найактуальнішу проблему, яку приніс воєнний час, – це створення військових адміністрацій на рівні територіальних громад там, де раніше вони були відсутні. Найбільша нині адміністрація громади – місто Херсон.
Як правило, на території громади, де тривали бої і відбулася деокупація, ми створюємо військову адміністрацію. Маємо два типи такої юридичної процедури: запровадження військової адміністрації громади та постанову Верховної Ради «Про передачу повноважень» і дуже часто це виправдано. Разом із тим маємо велику дискусію у суспільстві, в експертному колі з приводу запровадження військових адміністрацій – де це виправдано, а де невиправдано, в яких випадках. Тож виникає логічне запитання – які критерії, правила, механізми, за яких умов ми ухвалюємо рішення про створення військової адміністрації. І це питання повинно бути вирішено в 2023 році.
Онлайн–форум «Децентралізація 2023. Законодавчий порядок денний в умовах війни». організували Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України спільно з громадською організацією «ДЕСПРО» за підтримки проєкту USAID «ГОВЕРЛА».
Фото: decentralization.gov.ua
Авторка: Тетяна Порхун
