2 травня Верховна Рада ухвалила Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування». Наразі його направлено на підпис Президенту. Цей документ має замінити діючий Закон «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 7 червня 2001 року № 2493-III.
Закон набуває чинності через шість місяців з дня опублікування, але не раніше, ніж через шість місяців з дня припинення або скасування воєнного стану в Україні. Враховуючи, що воєнний стан в Україні продовжено мінімум до 18 серпня 2023 року, то у всіх зацікавлених осіб є щонайменше дев’ять місяців на ознайомлення з нововведеннями.
Новий Закон регулює відносини, що виникають у зв’язку зі вступом громадян України на службу в органи місцевого самоврядування (ОМС), її проходженням та припиненням, визначає правовий статус службовців місцевого самоврядування, особливості служби виборних посадових осіб, а також особливості трудових відносин, що виникають у зв’язку з перебуванням осіб на патронатній службі в ОМС. Також Закон визначає нові правові та організаційні засади служби в ОМС та здійснює гармонізацію із законодавством з питань державної служби в Україні.
Оновлений Закон ухвалено на підставі законопроєкту № 6504, зареєстрованому у Верховній Раді 5 січня 2022 року. Його ініціатором значиться прем’єр-міністр Денис Шмигаль. Готували проєкт у Національному агентстві України з питань державної служби (НАДС), а доопрацьовували народні депутати Віталій Безгін, Аліна Загоруйко та Лариса Білозір.
Думка депутата
Це один із наймасштабніших документів за останні чотири роки у сфері місцевого самоврядування. Він передбачає збільшення прозорості та наближення до стандартів Європейського Союзу. Про це розповів Віталій Безгін, який представляє Комітет Верховної Ради з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування.
«Цей документ професіоналізує службу на рівні громад, на рівні обласних рад, на рівні областей. Також законопроєкт робить цю службу прозорою. Тобто ми розуміємо, що робота тепер ґрунтується саме на показниках ефективності. Також буде прозора процедура відбору на посади, зокрема з оприлюдненням відеозапису співбесіди переможця і можливістю витребування подібних записів та документів тих, хто програв, щоб усе було максимально відкрито. Крім того, більш прозорим буде преміювання службовців, тобто те питання, на яке зараз є багато нарікань у громадян. Тож кожна премія має бути з обґрунтуванням оприлюднена на сайті органу місцевого самоврядування», – зазначив співавтор нормативного документу Віталій Безгін.
За його словами, цей законопроєкт сприяє збільшенню взаємозв’язку громадянського суспільства та ОМС.
«Звісно, тут є і євроінтеграційний момент – ми частково приводимо нашу службу до стандартів Європейського Союзу. Сподіваюся, що повністю ми втілимо всі стандарти протягом найближчих п’яти років», – сказав народний депутат.
Він також додав, що реалізація цього законопроєкту розтягнеться на період до початку нової каденції місцевих рад (за планом, чергові місцеві вибори мають відбутися в 2025 році).
«У документі міститься норма про несумісництво, яка означає, що людина, котра обіймає політичну посаду в тій самій місцевій раді, не може займатися одночасно й виконавчими повноваженнями. Інші ключові новели почнуть повноцінно працювати після завершення воєнного стану», – наголосив Віталій Безгін.
Пояснювальна записка
У пояснювальній записці до законопроєкту зазначається, що його метою є:
– встановлення нових правових та організаційних засад служби в ОМС як професійної та політично неупередженої діяльності;
– удосконалення механізму реалізації громадянами України права рівного доступу до служби в ОМС;
– уточнення класифікації посад в ОМС, що дозволить покращити умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування,
– приведення у відповідність до вимог бюджетного законодавства та нової системи адміністративно-територіального устрою.
Відповідно до вимог Європейської хартії місцевого самоврядування, ратифікованої Верховною Радою 15 липня 1997 року (№ 425/97-ВР), новий
Закон має врегульовувати:
1) організаційно-правові засади служби в ОМС;
2) умови служби найманих працівників ОМС, які дозволять провести добір висококваліфікованого персоналу з урахуванням особистих якостей та компетентності;
3) забезпечення належної можливості професійної підготовки, винагороди та просування по службі;
4) відповідне фінансове відшкодування витрат, що виникають при відповідній діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, а також, у разі необхідності, відшкодування втрачених доходів або винагороди за виконану роботу і відповідний захист соціального забезпечення.
Як зазначають автори законопроєкту, пріоритетним напрямом у процесі децентралізації публічної влади є удосконалення принципів служби в ОМС, процедур добору та проходження служби в ОМС, соціальних гарантій та відповідальності службовців місцевого самоврядування, обмеження дискреційних повноважень ОМС та їх посадових осіб при затвердженні матеріально-фінансового забезпечення службовців місцевого самоврядування, стимулювання кар’єрного зростання, деполітизації служби в ОМС.
Необхідність прийняття проєкту Закону також обумовлена потребою у приведенні законодавства про службу в ОМС у відповідність з оновленим Законом України «Про державну службу» № 889-VIII, який був прийнятий 10 грудня 2015 року та набув чинності 01 травня 2016 року. Зазначається, що окремі питання проходження служби в ОМС та оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування дотепер регулюються нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів, що були прийняті для реалізації попереднього Закону «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року № 3723-XII, який, відповідно, втратив чинність у 2016 році.
Що змінюється
Проєкт Закону передбачає зміни, зокрема, щодо:
- розмежування статусу службовців місцевого самоврядування та виборних посадових осіб місцевого самоврядування;
- закріплення принципу політичної неупередженості службовців місцевого самоврядування зі збереженням за ними конституційного права обиратися та гарантій, передбачених виборчим законодавством;
- закріплення повноважень керівника служби в ОМС;
- упорядкування проведення відкритих конкурсів на посади службовців місцевого самоврядування; опублікування оголошення про конкурс та результатів його проведення через Єдиний портал вакансій публічної служби;
- оновлення порядку формування складу конкурсної комісії;
- запровадження щорічного оцінювання результатів службової діяльності службовців місцевого самоврядування;
- оновлення порядку професійного розвитку службовців місцевого самоврядування;
- запровадження механізмів кар’єрного просування службовців місцевого самоврядування шляхом застосування можливості переведення на вищі посади служби в ОМС у межах категорії посад протягом одного року після отримання відмінної оцінки за результатами щорічного оцінювання;
- удосконалення кадрового резерву службовців місцевого самоврядування;
- встановлення рамки посадових окладів службовців місцевого самоврядування;
- встановлення дисциплінарної та матеріальної відповідальності службовців місцевого самоврядування.
Законом також вносяться зміни до Законів «Про місцеве самоврядування в Україні» 21 травня 1997 року № 280/97-ВР та до вже зазначеного Закону «Про державну службу» № 889-VIII від 10 грудня 2015 року з метою узгодження їх положень та усунення прогалин і колізій.
Крім цього, реалізація проєкту Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування» потребує внесення змін до Кримінального кодексу та Кримінального процесуального кодексу України. Підготовлено окремий проєкт Закону «Про внесення змін до статті 368 Кримінального кодексу України та статті 216 Кримінального процесуального кодексу України щодо визначення кола посадових осіб місцевого самоврядування». Зазначені статті в першому випадку стосуються прийняття пропозиції, обіцянки або одержання неправомірної вигоди службовою особою, в другому – підслідності.
Фінансування
Фінансово-економічне забезпечення діяльності виборних посадових осіб місцевого самоврядування, службовців місцевого самоврядування та інших працівників в ОМС здійснюється за рахунок місцевих бюджетів. У проєкті Закону запропоновано модель оплати праці відповідно до якої основними складовими заробітної плати службовців місцевого самоврядування є:
1) посадовий оклад;
2) місячна або квартальна премія (до 30 % посадового окладу);
3) надбавка за вислугу років (3 % посадового окладу за кожен рік стажу служби в ОМС, але не більше 50 % посадового окладу);
4) надбавка за ранг службовця місцевого самоврядування.
Схема посадових окладів службовців місцевого самоврядування затверджується відповідною сільською, селищною, міською, районною у місті, районною, обласною радою з урахуванням фінансово-економічної спроможності відповідного місцевого бюджету за пропозицією сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради.
Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі законом загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до закону (частина четверта статті 61 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Зацікавлені сторони
Автори законопроєкту зазначають його позитивний вплив для всіх зацікавлених сторін:
- Для кандидатів на посади службовців місцевого самоврядування
– забезпечення справедливих підходів до визначення переможців конкурсів на посади службовців місцевого самоврядування, а також призначення на посади службовців місцевого самоврядування осіб, які успішно пройшли зазначені конкурси, але не визначені їх переможцями, за спрощеними процедурами;
- Для службовців місцевого самоврядування
– покращення умов проходження служби в органі місцевого самоврядування; забезпечить можливість найкращим службовцям місцевого самоврядування перейти на вищу посаду без проходження конкурсу за результатами оцінювання; забезпечить соціальну захищеність службовця місцевого самоврядування; упорядковує притягнення до дисциплінарної та матеріальної відповідальності службовців місцевого самоврядування;
- Для виборних посадових осіб місцевого самоврядування
– забезпечення правового регулювання порядку складення присяги, виконання повноважень відсутньої виборної посадової особи місцевого самоврядування, а також її умови оплати праці;
- Для працівників патронатної служби
– забезпечення правового регулювання призначення та звільнення радників, консультантів та помічників сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради, їх період роботи в ОМС.
Експертне роз’яснення
Свій аналіз останньої версії законопроєкту № 6504 напередодні його ухвалення надала національна консультантка Ради Європи Олена Бойко. Вона зазначила, що службовець місцевого самоврядування – це громадянин або громадянка України, яка призначатиметься безстроково за результатами конкурсу після складення присяги. Йому або їй призначатиметься ранг із 1-го по 9-й. Службовець буде зобов’язаний дотримуватися принципу політичної нейтральності і щороку проходитиме оцінювання. А задля професійного розвитку – складатиме індивідуальну програму навчання.
Посади службовців поділятимуться на три категорії:
категорія І – керуючі справами; керівники та заступники керівників виконавчих органів;
категорія ІІ – керівники та заступники керівників структурних підрозділів апарату, секретаріату ради, виконавчих органів;
категорія ІІІ – спеціалісти.
Окрім посад службовців, передбачаються виборні посади, посади працівників патронатної служби, посади працівників органів місцевого самоврядування, які виконують функції з обслуговування.
Дія нового Закону не поширюватиметься на депутатів місцевих рад (крім посадових осіб місцевого самоврядування), працівників, які виконують функції з обслуговування, працівників комунальних підприємств, установ або організацій.
Шлях до служби пролягатиме через конкурс. Порядок такого конкурсу затверджуватиме відповідна місцева рада з урахуванням типового порядку. Рішення про оголошення конкурсу прийматиме керівник служби, який і створюватиме конкурсну комісію. А з оголошенням про вакансію можна буде ознайомитись на Єдиному порталі вакансій публічної служби та на офіційному вебсайті місцевої ради. Конкурс передбачатиме перевірку документів, тестування, співбесіду та/або інші види оцінювання, відповідно до Порядку проведення конкурсу.
При цьому другий за результатами конкурсу кандидат не почуватиметься у програшу: він матиме право на призначення на посаду без конкурсу протягом одного року, якщо посада стане вакантною, або переможець конкурсу відмовився від посади, або переможцю відмовлять у призначенні на посаду за результатами спеціальної перевірки.
Службовець зможе обіймати вищі посади за конкурсом або бути переведеним на вищу посаду, але за певних умов: відмінної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності, в межах займаної категорії посад з урахуванням функціональної спрямованості, з урахуванням професійної підготовки і професійної компетентності та за його згодою.
А ще можна буде без конкурсу переходити зі служби в органах місцевого самоврядування до державної служби чи навпаки (якщо професійні якості службовця відповідають кваліфікаційним вимогам для призначення на відповідну посаду).
Гарантії для службовця місцевого самоврядування
У положеннях законопроєкту № 6504 йдеться про гарантії трудових прав, закладено можливість заохочень для службовця, матеріальна допомога для вирішення соціально-побутових питань, навіть можливість надання службового житла.
Олена Бойко зауважує, що схема посадових окладів складатиметься з мінімального посадового окладу службовця місцевого самоврядування категорії ІІІ та міжпосадових співвідношень такого посадового окладу з іншими посадовими окладами (у коефіцієнтах).
«На жаль, проєкт не передбачає обмеження «верхньої межі» зарплати, і це породжує занепокоєння щодо можливих зловживань. З огляду на це, законодавець закладає певний запобіжник: рішення про встановлення премії, доплати за додаткове навантаження, інших грошових виплат з їх обґрунтуванням мають оприлюднюватись на офіційному вебсайті відповідної ради. Вочевидь, ініціатори такої ідеї покладаються на сумлінність при прийнятті рішень щодо оплати праці та громадський контроль», – зазначає експертка.
Рекомендації Ради Європи
У Висновку, який підготував Centre of Expertise for Good Governance (Центр експертизи належного врядування) в межах програми «Децентралізація і реформа публічної адміністрації в Україні» вказано, що «законопроєкт закладає основи служби в ОМС та відповідає європейським принципам щодо цих питань». Однак рекомендації Ради Європи при цьому враховані частково. Посилаючись на цю доповідь Олена Бойко зазначає, що рекомендації враховані:
на 100 % – щодо фінансового та інституційного потенціалу,
на 75 % – щодо посад в органах місцевого самоврядування,
на 66,7 % – щодо ситуацій конфлікту інтересів,
на 50 % – щодо норм законодавства про працю.
Серед неврахованих лишились такі рекомендації:
– дозволити членство в партіях для службовців, які займають посади 1-ї категорії;
– врахувати аспекти конфіденційності при конкурсах на посади;
– визначити об’єктивні критерії відбору науковців, фахівців та експертів у конкурсних та дисциплінарних комісіях.
Однак, на думу консультантки, ці пропозиції можуть бути враховані у подальшому через внесення змін у суміжне законодавство, при підготовці нормативно-правової бази на виконання Закону після набуття ним чинності та наданні методичних рекомендацій ОМС.
Замість висновку
Після ухвалення нового Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування» НАДС подякували не лише комітетам Верховної Ради та урядовцям, а й іншим учасникам процесу, зокрема:
- Всеукраїнським асоціаціям органів місцевого самоврядування,
- Програмі Раді Європи «Децентралізація і реформа публічної адміністрації в Україні»,
- Програмі підтримки вдосконалення врядування та менеджменту (SIGMA),
- Програмі USAID «Децентралізація приносить кращі результати та ефективність» (DOBRE),
- Швейцарсько-українському проекту DECIDE – «Децентралізація для розвитку демократичної освіти».
Це підкреслює, масштабну роботу, проведену великою кількістю посадовців, експертів, громадських та міжнародних організацій.
Зауважимо, що законопроєкт № 6504 проходив кілька етапів публічних слухань.
Підсумкове експертне обговорення проєкту можна подивитися за посиланням.
Під час слухань виникало чимало спорів. Наприклад, багато уваги було приділено питанню заробітної плати працівників патронатної служби.
Загалом під час розробки Закону одним із головних питань стало те, як знайти баланс. З одного боку, є потреба уніфікувати правила для всіх ОМС, щоб був певний контроль і чітке правове регулювання всіх питань їх діяльності. З другого боку, важливо, щоб держава не надто втручалася в діяльність громад, щоб це не суперечило самому поняттю місцевого самоврядування. Чи впоралися законотворці з цим завданням, покаже лише час, коли Закон запрацює на практиці.
Сергій Коробкін, журналіст
Фото: kadrovik.ua
