Про проблеми сільських і селищних громад, чим відрізняються громадські організації від асоціацій органів місцевого самоврядування, як об’єднання громад допомагає вирішувати спільні проблеми, про децентралізацію, префектів та адміністративно-територіальну реформу, про НАДС і новий Закон «Про службу в органах місцевого самоврядування, про вплив війни на громади розповів в ексклюзивному інтерв’ю «Соціальній справі» кандидат політичних наук Олексій Буряченко, який очолює «Міжнародну асоціацію малих громад», голова громадської ради при Національному агентстві України з питань державної служби (НАДС).
– Що таке «Міжнародна асоціація малих громад»?
– Перш за все, потрібно розуміти, що це саме асоціація органів місцевого самоврядування, а не громадська організація. У чому різниця? В тому, що асоціація органів місцевого самоврядування в своїй діяльності користується окремим законом, що дає унікальні права для відповідних асоціацій, якими звичайні громадські організації не володіють. Принцип формування також різний. Щоб створити асоціацію органів місцевого самоврядування, потрібне рішення самих громад – через сесії, щоб було проголосоване. Приєднання громад до відповідної асоціації також йде через процедуру голосування на сесії. Така участь громад в асоціації дає максимальне залучення й усвідомлення всіх процесів.
Низка громадських організацій, які назвалися асоціаціями, такими не є. Адже це організації, що об’єднують конкретних осіб, наприклад, місцевих депутатів, місцевих політиків. Тобто там суб’єкт – фізична особа, а не орган місцевого самоврядування. Безпосередньо до громадських організацій громади, міста, села, селища жодного стосунку не мають.
– Як не заплутатися, хто є хто? Є у нас, наприклад, «Асоціація міст України».
– Так, це дійсно асоціація, яка на сьогодні фактично є монополістом.
– А є «Асоціація малих міст України».
– А от це громадська організація. Вони не є асоціацією саме органів місцевого самоврядування, нічого спільного з цим не мають. У них інший статус.
– А ще є «Асоціація органів місцевого самоврядування». Яке ж тоді місце в цьому різноманітті посідає ваша «Міжнародна асоціація малих громад»?
– Навіть якщо специфіка за назвою подібна, потрібно звертати увагу на організаційну форму. У нас дійсно асоціація органів місцевого самоврядування. Якщо порівнювати її з будь-якою іншою, припустимо, «Асоціацією малих міст», що є громадською організацією, то це абсолютно дві різні специфіки. Громадська організація не може ефективно відстоювати інтереси органів місцевого самоврядування, бо вона під це не заточена. Членами там є не громади, а фізичні особи.
Є так звані асоціації органів місцевого самоврядування, що мають підтверджений всеукраїнський статус. Перша за все, це «Асоціація міст України», під діяльність якої створювався закон, якщо не помиляюсь, в 1996 році. Вони охоплюють приблизно 2/3 громад в Україні.
Якщо ж говорити про «Міжнародну асоціацію малих громад», то її співзасновники визначилися, що не потрібно грати на полі такого великого гравця, як «Асоціація міст України». Ми зробили абсолютно протилежні акценти. «Асоціація міст» все-таки концентрує свою увагу здебільшого на великих містах, зокрема на тих, де понад 100 тисяч населення. З містами легше працювати, бо там є бюджети, великий виробничий, інвестиційний, людський потенціал. Там багато місцевих програм, з ними в будь-якому плані працювати легше і вигідніше. Адже ми розуміємо, що будь-яка асоціація має за щось існувати, платити своїм працівникам заробітну плату й так далі.
Ми ж пішли зворотнім шляхом, щоб не створювати конкуренцію і задовольнити потреби тих громад, на які «Асоціація міст» звертає увагу другорядно. Тому було прийнято рішення про концентрацію уваги саме на так званих малих громадах – це сільські та селищні. До речі, в законодавстві немає поняття велика чи мала громада, тому цей розподіл досить умовний. Але загалом є три категорії громад – сільська, селищна та міська. Тому логічно, що дві перші категорії відносяться до малих.
Це перший аспект, який у нас в пріоритеті. Другий – це міжнародний, міжмуніципальний розвиток і співробітництво. Ми робимо акцент на співпрацю не просто з іншими державами, а на співпрацю на горизонтальному рівні між містами та місцевими муніципалітетами.
– Скільки громад охоплює ваша асоціація?
– У нас зараз 32 громади по всій Україні. Але потрібно врахувати, що ми були створені приблизно за півроку до початку повномасштабного вторгнення. Тому про серйозні процеси щодо збільшення їх кількості поки не йдеться. Доки триває війна наше розширення не актуальне, але запит, звісно, є.
– А хто став ініціатором створення «Міжнародної асоціації малих громад»?
– Ініціатором були громади із Сумської, Одеської, Вінницької та Київської областей. Тобто класична самоорганізація. Якщо говорити більш відверто, то я працював керівником в адміністрації в Одеській області, потім в адміністрації в Сумській області. А родом я з Вінниччини. Тому серед громад, які започатковували створення цієї асоціації, було багато тих, до яких я безпосередньо причетний – там, де є взаємна довіра і симпатія. Тому саме ці громади стали фундаментом створення «Міжнародної асоціації малих громад». А потім почали додаватися громади і з інших регіонів. Проте, повторюся, під час війни ці процеси дуже ускладнилися. Тому рішення про розширення будемо приймати вже після перемоги.
– Отже, громади приєднуються до асоціації винятково через рішення сесії?
– Так, через рішення сесії. Процедура така: громада пише листа до асоціації про те, що бажає долучитись, і керівний орган, який складається з уповноважених осіб (у нашому випадку це мери), приймає рішення, чи долучати цю громаду, чи ні. Коли громада отримує відповідь, що всі раді співпраці, вона збирає у себе сесію і приймає відповідне рішення.
– Чим конкретно займається «Міжнародна асоціація малих громад»? Чи є від цього реальна користь громадам?
– Тут є пряма кореляція між потужністю асоціації та можливістю допомагати своїм членам. Тому і було прийняте рішення не шляхом «Асоціації міст», щоб не створювати додаткової конкуренції, а зайняти свою нішу. Діяльність нашої асоціації направлена на захист своїх членів. Звичайно, чим більше громад, тим асоціація сильніша, бо вони платять щорічні членські внески. І це дуже відчутно, якщо в асоціації 300-400 громад.
– У вас внески також передбачені?
– Так, передбачені. Коли йде голосування про вступ до асоціації, то одним із пунктів прописується і про щорічний внесок.
Якщо ж продовжити розмову про нашу діяльність, то в асоціації органів місцевого самоврядування є унікальні повноваження, що стосуються соцеконому, тобто плану соціально-економічного розвитку регіону.
– Як це працює?
– Спираючись на план соціально-економічного розвитку області, йде розподіл відповідного бюджету, в тому числі державних субвенцій. Це про гроші, тому важливо для громад. Але часто пріоритети соціально-економічного розвитку малих громад не так активно враховуються на регіональному рівні, ніж пріоритети міст. А потрібно справедливо враховувати і інтереси обласного центру, і інтереси маленької громади. Втім, перекіс, звісно, існує. З різних причин. Але насамперед тому, що фінансові ресурси обмежені. Це було навіть до війни.
Ось тут і стають в нагоді повноваження асоціації органів місцевого самоврядування. Адже вона може в рамках правового поля представляти інтереси своїх членів на регіональному рівні. Якщо якісь інтереси і пріоритети соціально-економічного розвитку не враховуються, то від імені асоціації офіційно пишеться лист, на підставі якого область зобов’язана, згідно з чинним законодавством, почати окремий перемовний трек. Так чи інакше, вони враховуватимуть інтереси цих членів нашої асоціації. Це такі собі перші ластівки легального лобізму. Тільки не на загальнополітичному рівні, а на рівні органів місцевого самоврядування.
– Тобто «Міжнародна асоціація малих громад звертається до облради?
– Так. Асоціація звертається і до обласної ради, і до обласної держадміністрації. Тому що облрада зазвичай не розробляє соцеконом регіону, вона тільки затверджує. А розробкою і пріоритетизацією займається саме державна адміністрація. Тому і до тих, і до тих іде спільне звернення, а потім ці питання починають узгоджуватися.
Але норма закону імперативна. Вона не передбачає великої дискусії. Адже місцеві пріоритети соцеконому, за законом, мають входити в пріоритети області. Звужувати права регіон не має можливості й не має права. Якщо він це зробить, маючи відповідне звернення від асоціації, то це буде порушення закону. Таке рішення може бути оскаржено через адмінсуд. А от самі громади написати таке звернення не можуть. У законодавстві чітко записано, що це повноваження і компетенція саме асоціації органів місцевого самоврядування.
– Чи можете навести приклад міжнародного співробітництва?
– Наприклад, в Одещині є Тузлівська громада. Щодо неї через наших партнерів тривали перемовини з Латвією, Литвою, Естонією, Румунією та Молдовою. Та почалася війна і все стало на паузу. Але політичні рішення з боку Румунії, Молдови та Естонії вже були прийняті. Тому одразу після війни все це динамічно почне розвиватися.
Також у нас активно розвився трек із Казахстаном і Азербайджаном. Мене війна застала в Баку, коли був запрошений урядом туди на перемовини. З ними ми також узгоджували питання міжнародного муніципального співробітництва – це пряма горизонтальна співпраця між містами. Вона дозволяє предметно узгоджувати пріоритети, зокрема, відносно спільних інвестпроєктів, навчання населення тощо. Будь-яке місто в будь-якій країні є магнітом для інвестицій і бізнесу. Якщо воно дає своєму бізнесу можливості гарантованої співпраці за кордоном на горизонтальному рівні, то це дуже цінується серед бізнесменів та еліт. І такі гарантії мінімізують корупцію. Україну ще сприймають як корупційну країну. Але якщо гарантії дає конкретне місто, то закордонні інвестиції йдуть набагато динамічніше, ніж у випадках, коли якийсь бізнес просто хоче зайти в Україну і не знає, на кого можна спертися.
Знову ж таки, у нас і уряди не надто стабільні. Пам’ятаєте, до війни нормальною практикою була зміна міністрів, в тому числі прем’єр-міністра, раз на рік-півтора. А от органи місцевого самоврядування – це сталість. Вони обираються раз на п’ять років. Останній політичний цикл 2015-го року показав, що є велика довіра до органів місцевого самоврядування. Відповідно, на них можна розраховувати бізнесу, зокрема і на рівні міжнародної і міжмуніципальної співпраці. Враховуючи такі цікаві аспекти, з якими мало працюють в Україні, ми вирішили спробувати принести користь громадам саме через такі проєкти. Але під час війни основні зусилля були спрямовані лише на гуманітарну допомогу нашим членам. Ми готували спільні листи, робили від асоціації спільні звернення в інтересах громад відносно гуманітарної допомоги і того, що вони потребували. Це дозволяло міжнародним фондам більш серйозного ставитись до відповідних листів, іти на перемовини і задовольняти поточні гуманітарні потреби громад. Особливо це стосується громад, розташованих ближче до лінії розмежування. Отже, під час війни мова йде не про сталий розвиток, як ми планували, а насамперед про гуманітарну складову.
– Як бачимо, у маленьких громадах є багато мінусів, порівняно з великими містами. Можливо, у маленьких міст є свої плюси і переваги?
– Так. Є одна велика перевага – це велика легітимність влади. Це і довоєнна соціологія показала. Чим менше громада, тим ближче місцева влада до конкретної людини, тим краще люди знають свого депутата, мера, ближче соціальні послуги: через ЦНАПи та їхні відділення або через місцевих реєстраторів, які децентралізуються по громаді. Їхні функції, в тому числі, виконують старости.
Такий показник легітимності місцевої влади є важливим і для внутрішнього бізнесу, і для зовнішнього інвестора, і для ефективної взаємодії на міжнародному, зокрема, муніципальному горизонтальному рівні.
Якщо порівняти громаду на 10 тисяч населення і обласний центр, то стає очевидно, що малі громади набагато ефективніше знають свої ресурси й готові ефективно їх використовувати, комунікуючи з громадськістю. Мала громада чітко знає, де вона може розмістити, припустимо, промисловий парк, де зробити якийсь інвестпроєкт, на якій ділянці вона краще прокласти дорогу – те, що більше відповідатиме інтересам населення та бізнесу. В місті це має більш формальний характер. Місто не може знати свій інвестиційний та економічний потенціал настільки, як знає його мала громада. Хоча багато в чому це залежить від менеджменту та його успішності. В якихось містах він більш успішний, але в більшості великих міст він досить формалізований. Тому, теоретично, інвестор – як внутрішній, так і зовнішній – більш рішуче погодиться вкладати гроші на території малої громади. І на практиці вони краще йдуть на контакт саме в малих громадах. Але це відносні цифри. Якщо ж дивитися на абсолютні цифри, то за рівнем інвестицій, звісно, більше виграють великі міста. Бо у них є газ, електроенергія, виробничі майданчики, людські ресурси, кваліфікована праця – все це важливі чинники для будь-якого інвестора.
Враховуючи ці аспекти, саме сільська місцевість, сільські та селищні громади, потребують значно більшої підтримки. Міста можуть про себе подбати, в них є бюджети і можливості. А от економічний розвиток, інвестиційні проєкти в сільській місцевості зараз, на жаль, не в пріоритеті. Тому одна з функцій нашої асоціації – постійно звертати на це увагу Кабміну, Офісу Президента і людей, які формують та реалізують державну політику. Якщо вони не зроблять такий пріоритет і акцент на сільську місцевість, то урбанізація буде ще більшою, а це негативно впливатиме на відповідні сегменти економіки. Бачимо приклади у Бразилії та Аргентині з величезним рівнем урбанізації, з кварталами, де люди живуть у картонних коробках. В принципі, до цього йде будь-яка країна, що неналежно це регулює і не робить відповідні акценти, щоб, окрім міст, розвивалася ще і сільська місцевість. Отже, це одна з наших соціальних місії. Чим більше в громади прийде інвестицій, в тому числі з нашою допомогою, тим краще вони житимуть.
Інколи малим громадам не вистачає організаційного потенціалу, щоб належним чином захистити свої права. Ми розуміємо, що у великої громаді є величезний юридичний відділ, наприклад. Вони можуть закидати листами кого завгодно і навіть засудити. А візьміть маленьку громаду – там сидить один юрист і його за паперами не видно. Тому зазвичай всі опускають руки. Скажімо так, протистояння з місцевою бюрократією на рівні регіону, на рівні області закінчується нічим. У цьому і є сенс об’єднання малих громад у групу, щоб вони могли ефективно спільно за допомогою інструментів асоціації відстоювати свої права.
– Які головні завдання стоять перед реформаторами в плані розвитку громад?
– Передусім необхідно завершити реформу децентралізації. Дуже важливим її елементом є запровадження інституту префектів. Чому це не відбулося раніше? Бо це було політичне рішення, яке частина громад блокувала. Це було питання податків. З одного боку, ми нібито йшли в руслі реформи децентралізації, а з іншого боку, коли в конкретному регіоні громад ставало більше, ці рішення блокували обладміністрації та облради. Отже, було прийнято рішення впроваджувати інститут префекта не одразу. Бо була велика кількість корупційних ризиків і ця реформа могла провалитися, якщо б одразу ввели інститут, який мав би і контрольні, і наглядові функції. Тому вирішили спочатку завершити адміністративно-територіальну реформу, щоб громади покрили всю територію України, щоб все це добровільно завершилося перед останніми місцевими виборами. До цього все і йшло. Це правильно і логічно, бо не може одна частина країни жити в одному територіальному устрої, а інша – в іншому. Але питання префектів все одно зависло. Бо безконтрольність використання грошей так чи інакше мала певних політичних лобістів. Правоохоронці можуть реагувати на такі кейси, але вони можуть реагувати вже по факту. А от функція префекта дозволяє реагувати ще на стадії ухвалення рішення. Якщо там є потенційне порушення закону, таке рішення призупиняється і віддається на остаточне вирішення в адмінсуд. Тобто префект навіть сам це рішення не приймає – він подає його на розгляд відповідного суду. Ця постійнодіюча контрольна функція префектури передбачає, що вони надають консультації ще перед прийняттям відповідного нормативного місцевого акту, якщо на це є потреба у самої громади. Тому, звичайно, реформу потрібно завершувати і передавати контрольні наглядові функції префектам. Треба мінімізувати роботу обласних і районних адміністрацій, забрати у них делеговані повноваження і передати на місця.
Це я кажу про ідеальний розклад, коли збалансовані інтереси влади й органів місцевого самоврядування в інтересах людей. Адже ми знаємо, що на місцях також велика корупція. Тому, думаю, уряд ухвалить якийсь перехідний період і після перемоги реформа децентралізації буде повноцінно реалізовуватися із запровадженням префектів. Якщо буде політична воля, то це дуже збалансує ситуацію на місцях. Запровадження інституту префектів дозволить комплексно звершити хоча б базовий етап реформи децентралізації. Потім можна більш ґрунтовно говорити про розподіл податків, функцій, делегованих повноважень, робити корекцію по вертикалі.
Ще один величезний ризик полягає в тому, що під час війни в нас дуже змінилася структура громад. Через об’єктивні чинники: деякі громади росіяни просто знищили, а з якихось громад на Західну Україну релокувалася велика кількість підприємств. На Чернігівщині, Сумщині, Харківщині, Миколаївщині, Херсонщині є велика проблема з робочими місцями. Очевидно, що релокований бізнес повернеться в ці регіони вже тільки після перемоги або взагалі не повернеться. Такі ризики також є. Тому потрібно напрацювати абсолютно іншу концепцію регіонального розвитку України. Її важливим аспектом є те, що маємо великий кордон із державою-агресором і тепер транзитний потенціал прикордонних регіонів мінімізується. Навіть після нашої перемоги транзит із росією або через неї не відновиться. Потрібно буде приймати низку балансуючих рішень, про розробку яких я взагалі ще навіть не чув. Отже, окрім завершення реформи децентралізації та адміністративно-територіальної реформи постане величезний виклик щодо пошуку нового балансу регіонального розвитку на місцях з урахуванням наслідків війни.
– Нещодавно Верховна Рада ухвалила оновлений Закон «Про службу в органах місцевого самоврядування». Чи підтримуєте такий крок і чому розробкою законопроєкту займалося НАДС, адже воно опікується насамперед державними службовцями, а не органами місцевого самоврядування?
– Те що його готував НАДС – це надзвичайно добре для якості самого нормативного документу. Якщо такий системоутворюючий закон розробляється неурядовою структурою, то в ньому може бути виявлено велику кількість колізій, помилок, неточностей. Тому важливо, що на себе бере відповідальність певна урядова структура. Чому НАДС? Тому що питання тут йде не виключно про місцеве самоврядування. Це багато в чому створення спільної системи координат і запровадження поняття публічної служби – синхронізація вимог і рекомендацій для державної служби і для органів місцевого самоврядування.
Зрозуміло, що для державних службовців вимоги НАДСу є обов’язковими, а для органів місцевого самоврядування рекомендаційними. Але все одно вони створюють певну рамку. Не може так бути, щоб публічна служба в різних населених пунктах і громадах регулювалася різними положеннями і принципами. Але важливо, що цей закон все одно залишає остаточне рішення з будь-якого питання за органом місцевого самоврядування. Звісно, якщо це прямо не забороняється іншими законами. Тобто за органом місцевого самоврядування все одно залишається варіант на інтерпретацію чи доповнення тих чи інших вимог. Ніякого нав’язування з боку НАДС тут не відбувається.
Також важливо, що новим законом вводиться синхронізація посад, тобто можливість переводу між державною службою та органами місцевого самоврядування. Раніше це було неможливо. Припустимо, є гарний спеціаліст у селищній громаді. Його запрошують на роботу в районну адміністрацію. Раніше для цього було потрібно йти на конкурс, потім звільнятися – це час і два-три місяці нервувань. При цьому фахові якості цього спеціаліста не викликають ні в кого сумніву, тому людину і запрошують. Тепер цей закон дозволить переводитись на рівноцінні посади відповідно до категорії службовця. Це пришвидшить багато процесів. Може бути і зворотна історія – перехід із державної служби до органів місцевого самоврядування. Якщо в громадах є бюджет, то вони можуть дати конкурентнішу заробітну плату, житло. Є в міських громадах і такі бонуси. Якщо людина сидить при цьому на державній службі на мінімальну заробітну плату, то громада може посилити свій кадровий потенціал за рахунок такої людини. Без конкурсу, просто шляхом переведення. Щодо оплати праці також робиться перший крок до нової системи, яка запроваджуватиметься в публічній службі – і в державній, і в органах місцевого самоврядування. Система буде орієнтована не на оклад із премією, а виходитиме з функціоналу людини. Зараз відповідний закон про оплату праці теж перебуває на фінішній стадії.
Також вводиться важливе рішення про те, що депутати місцевої ради не можуть бути в апараті громади. Щоб якийсь мер міг спокійно збирати голоси на своїх голосуваннях, він просто дає роботу і нормальну оплату праці своїм депутатам у своєму апараті. Одного робить директором департаменту, іншого – керівником управління тощо. Це розповсюджена маніпуляція, яка є майже у всіх громадах. Тепер її прибирають. Хоча норма стосовно суміщення посад набуває чинності вже після нового політичного циклу, тобто після завершення каденції нинішніх депутатів.
Крику відносно цього закону багато. Але крик здебільшого від тих, які просто не розібралися.
Сергій Коробкін, журналіст
Фото надане Олексієм Буряченком
